一、《实施意见》出台的主要背景是什么？
长期以来，地方政府主要通过融资平台公司等方式举借政府性债务，为促进经济社会发展起到了积极作用。同时，由于没有赋予地方政府规范的举债权限，缺乏全面系统的管理机制，难以有效发挥政府信用低成本融资的优势和债务资金使用效益，局部地区风险不容忽视，长期来看难以持续，不能适应转变发展方式、稳定经济增长和完善国家治理的需要。
地方政府性债务问题事关全局，党中央、国务院高度重视。党的十八届三中全会提出要建立规范合理的中央和地方政府债务管理及风险预警机制，李克强总理在十二届全国人大二次会议上作的2014年《政府工作报告》也提出了加强地方政府性债务管理的相关要求。6月30日中央政治局会议审议通过了《深化财税体制改革总体方案》，提出了规范地方政府性债务管理的总体要求。8月31日全国人大常委会审议通过的《预算法》修正案增加了允许地方政府规范举债的规定。9月23日，国务院印发《关于加强地方政府性债务管理的意见》（以下简称《意见》），全面部署加强地方政府性债务管理。
为贯彻落实国务院文件精神，规范我省政府性债务管理，省政府印发《安徽省人民政府关于加强地方政府性债务管理的实施意见》（以下简称《实施意见》），全面加强政府性债务管理。
二、《实施意见》的主要内容是什么？
围绕建立规范的地方政府举债融资机制，《实施意见》主要内容包括：一是通过明确举债权限、举债主体、规范举债方式等措施，明确新增债务“怎么借”。二是通过清理甄别、债券置换、妥善处置存量债务等措施，明确存量债务“怎么管”。三是通过控制举债规模、限定债务用途、纳入预算管理、建立风险预警、完善应急处置等措施，明确债务风险“怎么控”。此外，《实施意见》还明确了配套措施和组织领导保障。
三、规范管理后，地方政府债务“怎么借”？
依据新修改的预算法和国务院《意见》，《实施意见》就举债主体、举债方式、举债规模、举债程序等方面提出了具体要求：一是明确举债主体。经国务院批准，省级政府可以适度举债，市县确需举债的只能由省级政府代为举借。政府债务只能通过政府及其部门举借，不得通过企事业单位等举借。剥离融资平台公司政府融资职能。二是规范举债方式。地方政府举债采取政府债券方式。对没有收益的公益性事业发展举借的一般债务，发行一般债券融资，主要靠一般公共预算收入偿还；对有一定收益的公益性事业发展举借的专项债务，发行专项债券融资，以对应的政府性基金或专项收入偿还。同时，积极推广使用政府与社会资本合作模式（PPP模式），吸引社会资本参与公益性项目建设并获得合理回报，既拓宽社会资本投资渠道，也减轻政府举债压力。三是严格举债程序。市县政府在批准的限额内举借债务，必须报本级人大或其常委会批准。
四、规范管理后，存量债务“怎么管”？
《实施意见》对妥善处理存量债务提出了明确措施：一是对存量债务进行清理甄别，在此基础上，将地方政府及其部门举借的债务，以及企事业单位举借的债务中属于政府应当偿还的部分，纳入预算管理。对甄别后纳入预算管理的地方政府存量债务，允许申请发行地方政府债券置换，以降低利息负担，优化期限结构，腾出更多资金用于重点项目建设。对确需地方政府偿还的债务，地方政府要切实履行偿债责任，必要时可以处置政府资产偿还债务。二是对企事业单位债务中不属于政府应当偿还的部分，要遵循市场规则处理，减少行政干预。各级政府要指导和督促有关债务举借单位，加强财务管理，拓宽偿债资金渠道，统筹安排偿债资金。对确需各级政府履行担保或救助责任的债务，各级政府要切实依法履行协议约定，做出妥善安排。有关债务举借单位和连带责任人要按照协议认真落实偿债责任，明确偿债时限，按时还本付息，不得单方面改变原有债权债务关系，不得转嫁偿债责任和逃废债务。
五、规范管理后，债务风险“怎么控”？
为进一步规范政府债务管理，防控债务风险，《实施意见》明确：一是控制举债规模。省对市县政府债务实行限额管理，市、县政府债务限额由省级财政部门根据各市、县政府债务风险、财力状况等因素测算并报省政府批准后下达。一般债务和专项债务规模都要纳入限额管理。省对市县的规模控制，只是设定举债的上限，在不突破上限的前提下，市县举债的实际规模由本级人大或其常委会决定。二是限定债务用途。各级政府举借的债务只能用于公益性资本支出和适度归还存量债务，不得用于经常性支出。《实施意见》同时强调建立对违规使用债务资金的惩罚机制，要求地方政府不得以支持公益性事业发展名义举借债务用于经常性支出或楼堂馆所建设，不得挪用债务资金或改变既定资金用途。为保障政府债务的还款来源，《实施意见》还要求市县政府进一步规范土地出让管理和政府性基金收支管理，强化政府统筹。三是纳入预算管理。政府债务资金是政府公共资源的重要组成部分，需要未来的财政收入偿还，按照政府预算统一性与完整性的原则，应当纳入政府预算统一管理。《实施意见》明确，将一般债务收支纳入一般公共预算管理，将专项债务收支纳入政府性基金预算管理，或有债务确需政府承担偿债责任的，偿债资金要纳入预算管理。此外，为全面加强财政风险管理，《实施意见》强调，政府与社会资本合作项目中的财政补贴等支出按性质也要纳入相应政府预算管理。四是建立风险预警。评估各地区债务风险状况，对债务高风险地区进行风险预警。列入风险预警范围的债务高风险地区，要积极采取措施，加大偿债力度，逐步降低风险。五是完善应急处置。制定应急处置预案，建立责任追究机制。地方政府难以自行偿还债务时，及时启动应急处置预案和责任追究机制。
六、规范管理后，如何防止出现半拉子工程？
为确保改革平稳过渡，《实施意见》对确保在建项目后续资金提出了明确措施：一是要求各级政府统筹各类资金，优先保障项目续建和收尾；二是允许各地申请发行政府债券置换高利短期债务，降低利息负担，腾出更多资金用于重点项目建设；三是对重新审核符合国家有关规定的在建项目，有融资协议的允许继续按协议融资，确实没有其他建设资金来源的，鼓励采取政府与社会资本合作模式，或通过地方政府债券解决后续融资。
七、剥离融资平台公司政府融资职能后，以前主要通过融资平台公司融资建设的项目今后如何解决融资问题？
《实施意见》明确，剥离融资平台公司政府融资职能。对以前主要通过融资平台公司融资建设的项目，规范后主要有三个渠道：一是对商业房地产开发等经营性项目，要与政府脱钩，完全推向市场，债务转化为一般企业债务；二是对供水供气、垃圾处理等可以吸引社会资本参与的公益性项目，其债务由项目公司按照市场化原则举借和偿还，政府按照事先约定，承担特许经营权给予、财政补贴、合理定价等责任，不承担偿债责任；三是对难以吸引社会资本参与、确实需要政府举债的公益性项目，由政府发行债券融资。
八、如何建立有效的监督制约机制？
为建立健全地方政府违规举债行为监督制约机制，《实施意见》提出：一是明确责任主体。强调责任落实，明确各级政府要对本地区地方政府性债务负责任，要切实担负起加强地方政府性债务管理、防范化解财政金融风险的责任，政府主要负责人要作为第一责任人，认真抓好政策落实。二是建立全方位的监督机制。通过将债务纳入预算管理，明确地方政府举债规模和债务收支要报人大批准，接受人大监督。通过建立地方政府性债务公开制度，明确各地区要定期向社会公开政府性债务及其项目建设情况，自觉接受社会监督。三是完善考核问责机制。明确把政府性债务作为一个硬指标纳入政绩考核，强化教育和考核，纠正不正确的政绩导向。建立对违法违规融资和违规使用政府债务资金的惩罚机制，加大对地方政府债务管理的监督检查力度。对脱离实际过度举债、违法违规举债或担保、违规使用债务资金、恶意逃废债务等行为，要追究相关责任人责任。
安徽省财政厅
2015年3月4日
